Бахрах Д.Н. Административное право Функции государственного управления

Анализ функций государственного управления позволяет не только более глубоко понять его назначение и содержание, но и выявить нерешенные проблемы с целью ликвидации пробелов в его материально- и административно-процессуальном правовом регулировании, разработки направлений и определения средств совершенствования и дальнейшего реформирования как с организационной (структура управления), так и с содержательной точки зрения (формы, методы управления, правовые средства). Осуществление управленческих функций позволяет создавать оптимальную структуру и систему управления, определять объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются при помощи конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления особо выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

Следует согласиться с мнением В. И. Кнорринга, что при большом числе функций управления любая их классификация не является абсолютной, так как в ней могут существовать смежные или даже перекрывающие друг друга элементы. В качестве общих управленческих функций, отражающих важнейшие этапы организации управленческого процесса, В. И. Кнорринг выделяет функции организации, планирования, мотивации и контроля(*1). Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного

См.: Кнорринг В. И. Искусство управления. С. 9-18.

управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы) и внешние (воздействие государственных органов на управляемые объекты), общие (отражающие сущностные моменты управления) и специфические (отражающие особенное содержание отдельных воздействий)(*1). К общим функциям управления он относит организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль(*2).

В настоящей работе функции управления будут рассматриваться как функции управленческого права (права управления) и как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

8.1. Функции государственного управления как управленческого права

Функции государственного управления обусловлены его внутренними свойствами и принципиальными чертами, раскрывающими его сущность и социально-правовое назначение. Функции государственного управления - это функции самого государства, ибо государственное управление есть решение задач и осуществление функций государства, практическое исполнение субъектами управления своих обязанностей и компетенции государственных органов.

С точки зрения административно-правовой теории, государственное управление является правовым институтом, в котором действуют нормы административного материального права (организация государственного управления; виды органов федеральной государственной исполнительной власти; их задачи и функции; положения об этих органах власти, устанавливающие их правовое положение) и административного процессуального права (управленческие процедуры, порядок деятельности органов управления, издание административных актов и т. д.). Соответственно следует различать функции государственного управления как социально-государственного явления от функций государственного управления как правового института. В этом смысле можно соотносить функции права (управленческое право) и функции государства (деятельность государственных органов, профессиональная деятельность государственных служащих). Выявление данного соотношения базируется на сравнении функций государства и права. Эти две категории

(*1) См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 120-125.

(*2) См. там же. С. 124.

взаимосвязаны, напрямую воздействуют друг на друга и имеют как общие черты, так и различия. Единство функций права и государства заключается в том, что они призваны решать общие задачи. Различие функций права и государства состоит в том, что: они являются выражением различных сущностей, определяющих их специфику и самостоятельный характер; имеют разные способы и формы осуществления; не совпадают по числу и видам; разными являются также пределы осуществления функций(*1).

Функции государственного управления в юридическом смысле - это социально обусловленные направления правового воздействия на государственно-управленческие отношения. Отражая специфику свойств государственного управления как государственно-правового явления, функции объединяют содержательную и процессуальную стороны государственного управления(*2).

Главной функцией управленческого права является нормативное регулирование государственно-управленческих отношений, преследующее важнейшие социальные цели, такие как организация государственного строительства, создание государственного аппарата, обеспечение эффективного его функционирования, гарантирующего благосостояние общества, защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, т. е. организация в целом государственно-управленческих отношений и нормальное функционирование самого управления.

Управленческое право выполняет традиционные для правовой системы функции(*3):

обеспечительную (выполнение задач и функций государства и его органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, по реализации компетенции государственных ор-

(*1) См.: Радъко Т. Н., Толстик В. А. Функции права. Н. Новгород, 1995. С. 33-34.

(*2) См.: Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 239.

(*3) См.: Кудрявцев В. Н., Казимирчук В. П. Современная социология права: Учеб. для вузов. М., 1995. С. 64-73; Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1976; РаЭъко Т. Н. Функции права // Общая теория права. Н. Новгород, 1993. С. 267-270; Фаткуллин Ф. Н., Чулюкин Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977.

ганов, по оказанию эффективного влияния на социальные процессы в целом);

интегративную (объединение всех элементов политической системы, государственного аппарата, всего общества для достижения социально значимых целей и удовлетворения публичных интересов);

регулятивную (регулирование общественных отношений с использованием имеющихся правовых возможностей, методов организации, принуждения, стимулирования, ответственности и т. д.). Регулирующая функция означает также: разработку и реализацию политики, направленной на создание конкретных программ (приватизации, инвестиционной деятельности, энергетической, программы реформы систем обороны и безопасности; обеспечения федерализма и т. д.); регулирование хозяйственной жизни в стране (государственное регулирование хозяйственных отношений, государственное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей и т. д.); управление предприятиями и учреждениями государственного сектора; регулирование деятельности предприятий негосударственного сектора (коммерческих организаций); регулятивная функция включает в себя также и организующую функцию государственного управления;

коммуникативную (обеспечение социально полезного накопления и целенаправленного использования информации о процессах, происходящих в системе государственных органов, использование общественного мнения о результатах функционирования управления и направлениях его реформирования); иногда эту функцию называют информационной;

охранительную (функцию принуждения) (применение уполномоченными должностными лицами мер предупредительного, принудительного и восстановительного характера с целью поддержания режима законности в системе государственного управления). Будучи в большей мере присуща так называемому "принуждающему" управлению, охранительная функция является необходимым элементом демократического правового порядка;

организационную (создание структурированной системы органов государственного управления, находящихся во взаимодействии друг с другом и имеющих соответствующие правовое положение, полномочия и компетенцию);

правосоздающую (правотворческую) (разработка и принятие правовых актов, регламентирующих как организационные, так

и процессуальные отношения в системе государственного управления). Данная функция способствует реализации самих государственных функций, ибо нормативные правовые акты призваны обеспечить деятельность государственных органов и их служащих(*1);

функцию контроля (обеспечение государственного контроля и надзора в сфере управленческой деятельности государства).

Как известно, одним из важнейших направлений теории государственного управления является создание кадрового управленческого потенциала - государственной службы, которая непосредственно реализует функции государственного управления. По своим функциям государственная служба сравнима с социально-правовым назначением всего государства и государственного управления. В. М. Манохин справедливо отмечает, что государственная служба органически связана с государством, с его местом и ролью в жизни общества. Задачи и функции государства находят свое реальное воплощение в деятельности государственных служащих. В государственной должности заключена часть компетенции государственного органа, она является органической частью его структуры и имеет целью организацию личного состава государственного органа, т. е. государственных служащих(*2).

8.2. Функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти (содержательный подход)

Функции государственного управления как проявление практической деятельности органов исполнительной власти обусловлены социальной ролью государства и специфическим назначе-

(*1) Известный русский государствовед Н. М. Коркунов писал: "Исполнительная власть не только делает частные распоряжения, но устанавливает и общие правила, и чем шире развивается управление, чем разнообразнее его задачи, тем большее развитие получает и нормирующая деятельность администрации. <...> Один только вопрос остается теперь спорным - вопрос о том, может ли правительство своими указами самостоятельно установлять нормы? Большинство современных государство-ведов полагают, что самое различие законодательства и управления предполагает уже недопустимость установления юридических норм иначе как законодательным порядком, что иначе самое это различие не имело бы смысла". См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1874. С. 32-33.

(*2) См.: Манохин В. М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 291.

нием органов государственной исполнительной власти. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов(*1). Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. Размышляя о функциях управления и отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, Д. Н. Бахрах подчеркивает, что их связывает организационное единство субъекта управления. Он различает три группы функций по их содержанию:

1) функции ориентирования системы: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство;

2) функции обеспечения системы: кадровая, материально-технического обеспечения, финансирования, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения;

3) функции оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельности, учета, контроля, оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.)(*2).

(*1) См., например: Аржанов М. А. Государство и право в их соотношении. М., 1960; Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979; Бачило И. Л. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 23- 44; Каск Л. И. Функции и структура государства. Л., 1969; Маисе Г. Я. Советское общенародное государство: Цели, задачи, функции. М., 1978; Радъко Т. Н., Толстпик В. А. Указ. соч. С. 33-34; Черноголовкой А. Т. Теория функций социалистического государства. М., 1970.

(*2) См.: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 67--68.

Подчеркивая возможность такого подхода к изучению функций государственного управления, следует указать и на спорные моменты. Например, едва ли стоит относить информационное обеспечение к группе функций обеспечения системы, так как функции ориентирования системы также могут включать и информационное обеспечение. Функции материально-технического обеспечения и финансирования рассматриваются Д. Н. Бахрахом лишь в обеспечивающей системе, хотя они присущи и оперативному управлению. Представляют интерес суждения и других авторов о видах функций управления вообще и государственного управления в частности, об их разграничении с функциями конкретных органов управления(*1).

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает в себя конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления(*2).

Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие(*3).

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления(*4). Под информацией в данном случае

" См.: Бачило И. Л. Функции управления: Содержание и правовое управление // СГП. 1969. № 12. С. 33-35.

(*3) К. С. Вельский относит к функциям государственного управления планирование, организацию, подбор кадров, распорядительство, координирование, составление бюджета, надзорно-контрольную функцию. См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 57-61.

(*4) См.: Кнорринг В. И. Указ. соч. С. 22-28.

понимается совокупность сведений о системе управления, происходящих в ней изменениях, формах соприкосновения управленческой системы с внешним миром, внутриорганиза-ционных и внешних управленческих связях. Эффективное публичное управление основано на сборе, анализе, оценке, передаче и использовании информации в целях поддержания управленческого процесса, осуществления функций управления и решения социально важных задач. Точность информации, логичность и оперативность информационных процессов - это важные условия оптимального информационного обеспечения системы управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результатах каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов. Прогнозирование, как и информационное обеспечение, является важным условием эффективного выполнения многих функций государства и государственного управления, в частности планирования. Моделирование - это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей. Моделирование в управлении - аналог эксперимента в естествознании.

3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.); кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отно-

шений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные(*1), региональные(*2) и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры. Иногда при разработке программы утверждаются и Положения об администрации такой программы(*3). Особое значение имеет планирование в кадровой сфере. Например, Правительство РФ утвердило Государственный план подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации(*4).

(*1) См., например: Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1207 "О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998 - 2000 гг.". Речь идет о федеральных целевых программах "Дети Севера", "Развитие индустрии детского питания", "Планирование семьи", "Дети-сироты", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и др. // РГ. 1997. 23 окт.; Федеральная миграционная программа на 1998 -

2000 годы: Утв. постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 // РГ. 1997. 27 нояб.; Федеральная целевая программа "Культура России (2001 - 2005 годы)": Утв. постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2000 г. № 955 // СЗ РФ. 2000. № 52. Ст. 5143; Государственная программа погашения в 2001 - 2004 годах государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам: Утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. № 1006. См. также: О продлении срока реализации некоторых федеральных целевых и иных программ: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 1034 // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 183.

(*2) См.: Областная целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1997 - 2000 годы: Утв. постановлением Администрации Воронежской области от 29 декабря 1997г. № 1310 // Коммуна. 1998. 18 марта.

(*3) См.: Положение об администрации Федеральной целевой программы освоения Нижнего Приангарья: Утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 66 // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 487.

(*1) См.: Положение о порядке и условиях участия в конкурсном отборе специалистов для реализации Государственного плана подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации: Утв. первым зам. Правительства РФ // РГ. 1998. 13 янв.; Положение о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 44 // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 475. См. также: Государственный план подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации в 2000/

2001 - 2002/2003 учебных годах: Утв. постановлением Правительства РФ от 16 августа 2000 г. № 598 // СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3477.

Процесс планирования реализуется в несколько этапов (число их может быть различным): 1) оценка достигнутых результатов системы управления, реального ее состояния с точки зрения всех составляющих ее элементов и качества их функционирования; 2) установление потенциальных возможностей управленческой системы; 3) определение новой цели и формулировка новых задач управления; 4) предложения по внесению изменений в систему управления, включая применяемые способы и управленческие средства; 5) установление форм и методов контроля за выполнением планируемых мероприятий или задач.

4. Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация(*1) - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация - это формирование "ансамбля" управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько са-

(*1) См. подробно: Козлов Ю. М. Координация в управлении народным хозяйством. М., 1976.

мостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты Российской Федерации, некоторые федеральные министерства(*1) и иные органы исполнительной власти, реализующие функции межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции). Правительство РФ также создает специальные координационные органы: например, Межведомственная комиссия по рассмотрению вопросов государственной монополии на производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции (утв. постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г.(*2)) создана для координации действий заинтересованных органов исполнительной власти по обеспечению государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, разработке решений в области контроля за полным и регулярным поступлением в федеральный бюджет доходов, в том числе акцизных сборов, охраны прав потребителей и здоровья населения страны. Данная комиссия является важным государственным органом, имеющим собственные задачи, права, состав; ее решения обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти, представленных в этой комиссии, а также для организаций, действующих в сфере производства и оборота этилового спирта из всех видов сырья и алкогольной продукции. В июле 1997 г. образована Межведомственная комиссия по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов(*3), целью которой также является координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти

(*1) Например, в Положении о Министерстве науки и технологий Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 сентября 1997 г. № 1158, отмечалось, что это Министерство является также координирующим органом деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4382.

" См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3652.

субъектов РФ по реструктуризации угольной промышленности России; 16 октября 1997 г. постановлением Правительства РФ утверждено Положение о Межведомственной комиссии по времени и эталонным частотам(*1), которая является координационным органом в области создания и использования государственных систем и средств единого времени и эталонных частот. Функция координации часто используется вместе с функцией контроля и надзора.

Использование координационных механизмов создает условия для успешного достижения целей и решения задач государственного управления всеми участниками управленческих отношений, вовлеченными в общий управленческий процесс. Функции координации в той или иной мере свойственны каждому органу государственного управления, ибо руководители этих органов и их структурных подразделений постоянно осуществляют согласование внутренней и внешней деятельности подчиненных им субъектов.

8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления(*2); установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной де-

(*2) См., например: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987; Климов В. А. Контроль в системе социалистического управления. Саратов, 1987; Кряжков В. Конституционный контроль в Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. № 10. С. 18-20; Мелкадзе О. В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси, 1986; Николаева Л. А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. Л., 1979; Студени-кина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974; Туманов В. А. Судебный контроль за конституционностью нормативных актов // СГП. 1988. № 3. С. 10-19; Чиркин В. Е. Контрольная власть // ГиП. 1993. №4. С. 10-19; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

ятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий(*1). Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор(*2), осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

Результаты "постоянной" реорганизации системы государственного управления и системы органов исполнительной власти в России в течение последних нескольких лет дают основания говорить об имеющем место перераспределении государственно-управленческих функций: происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления и усиливается тенденция государственного регулирования(*3). Значение государственного регулирования в последние годы заметно возросло как в

(*1) См., например: О мерах по усилению государственного контроля внешнеторговой деятельности в сфере военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами: Указ Президента РФ от 20 августа 1997 г. № 907 // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3955; О введении государственной регистрации этилового спирта и спиртосодержащих растворов из непищевого сырья: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1030 // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3971. См. также: Бурцев В. В. Нормативно-правовое обеспечение государственного финансового контроля // Право и политика. 2000. № 4. С. 54-61.

(*2) См., например: Об организации государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений: Постановление Правительства РФ от 16 октября 1997 г. № 1320 // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4794; Положение о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: Утв. постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987 // СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 123.

(*3) Это понятие часто используется в нормативных актах вместе с термином "контроль", что подчеркивает активную роль государства в осуществлении главнейших управленческих функций. См., например: Положение "О Реестре субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются

теории(*1), так и в законодательстве(*2). Под этим термином понимается регламентация государством в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти. Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий,-т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.(*3)

государственное регулирование и контроль": Утв. постановлением Федеральной энергетической комиссии РФ от 19 декабря 1997 г. № 127/7 // РВ. 1998. 12 марта.

(*1) См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 2. С. 7-9.

(*2) Законодатель активно использует термин "государственное регулирование". Например, в постановлении Правительства Российской Федерации "Об уполномоченном федеральном органе по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" от 28 февраля 1996 г. № 191 установлена необходимость возложения функции уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп на Государственный комитет Российской Федерации по промышленной политике. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 (в ред. указов Президента РФ от 6 сентября 1996 г. № 1326 и от 29 ноября 1996 г. № 1611) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет по промышленной политике был ликвидирован, а его функции переданы вновь созданному Министерству промышленности Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; № 37. Ст. 4264; № 50. Ст. 5625).

(*1) На обеспечение государственного регулирования направлено, например, постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1004 "О совершенствовании государственного регулирования лотерейного и игорного бизнеса в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4167; Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021 // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 175.

Органы исполнительной власти, осуществляющие функцию государственного регулирования в соответствующей сфере, могут заключать между собой соглашения о взаимодействии в целях повышения эффективности государственного регулирования. Например, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Министерство здравоохранения РФ, Федеральный горный и промышленный надзор России и МВД РФ являются органами государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности при использовании атомной энергии; они могут заключать соглашения о взаимодействии в целях повышения эффективности государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности при использовании атомной энергии и исключения дублирования их функций(*1).

Государственное регулирование в сфере управления экономическими процессами, т. е. публично-правовое обеспечение рыночной экономики, предполагает, по мнению Б. Б. Хангельдыева, поддержание баланса между гражданско-правовым и административно-правовым методами регулирования экономических отношений и отношений собственности, сочетание частно-правовых действий частных (коммерческих) организаций и властно-организационных мер со стороны государственных органов, которые призваны обеспечивать защиту прав товаропроизводителей, рынок в целом от монополизации и завышения цен, препятствующих свободной конкуренции на рынках товаров и услуг(*2).

Итак, содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведом-ственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государ-

(*1) См.: Указ Президента РФ от 21 января 1997 г. № 26 "О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 518.

(*2) См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1997. № 6. С. 24.

ственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах(*1).

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием, например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией осуществляется в режиме централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как "положительное" государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д. Государственное регулирование лишено таких черт, как "юрисдикционность", принуждение, подавление, наказание, прямое властное воздействие; оно препятствует вмешательству государственных органов в производственную и хозяйственно-финансовую деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий, объединений. Государственное регулирование - это созидание, содействие благосостоянию населения и обеспечение правовой защиты субъектов исполнительной власти и административно-правовых отношений.

10. Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов госу-

(*1) См., например: Федеральный закон "О государственном регулировании развития авиации" от 8 января 1998 г. // РГ. 1998. 14 янв.

дарственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает в себя органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области. Термин "государственный учет" используется в нормотворческой практике (например, постановление Правительства РФ от 11 октября 1997 г. № 1298 утвердило Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов(*1), а Министерство РФ по атомной энергии утвердило 11 октября 1999 г. Положение о государственном учете и контроле радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в Российской Федерации(*2)). Учет должен вестись в соответствующих сферах на основе конкретных положений, в рамках установленных процедур и, как правило, в правовых формах, каковыми являются, например, регистры, реестры, кадастры и пр. (например, Положение о создании и порядке ведения регистра жилых домов, строящихся на территориях субъектов Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 22 октября 1997 г. № 1348(*3)).

(*2) См.: РГ. 1999. 9 дек. См. также: Положение о государственном учете и контроле ядерных материалов: Утв. постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. № 962 // СЗ РФ. 2000. № 52. Ст. 5145. (*3)См.: РГ. 1997. 30 окт. См. также: Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов: Утв. постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. № 1298 // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4782; Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 13 октбяря 1997 г. № 1301 // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4787.

Если согласиться с мнением немецкого ученого Л. фон Ми-зеса о том, что исполнительная власть в демократическом обществе "ограничена не только законом, но и бюджетом"(*1), то следует признать правильной и точку зрения К. С. Вельского, считающего, что функцией государственного управления является составление бюджета(*2) и направление его парламенту для принятия в качестве закона. "Демократический контроль, - пишет Л. фон Мизес, - это бюджетный контроль. Ключи от казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом"(*3).

Политическая функция государственного управления обусловлена практической ("деятельной") сущностью управленческой, исполнительной деятельности, ибо правительство и другие органы исполнительной власти в конечном итоге реализуют политическую волю законодателей, выраженную в принимаемых парламентом законах. Государственное управление осуществляет государственную политику, выработанную парламентом и правительством страны. Именно поэтому государственное управление призвано обеспечивать стабильность общественных отношений.

Среди общих функций государственного управления, которые совпадают с функциями государственной службы, выделяются:

осуществление государственной кадровой политики на уровне федеральной государственной власти и субъектов РФ;

комплектование персонала государственных органов с учетом способностей, профессиональных, личностных и нравственных качеств служащих;

формирование реестра государственных должностей, формирование и ведение реестра государственных служащих;

организация государственной службы;

установление социально-правовых условий и гарантий, необходимых для деятельности персонала государственных органов;

планирование и прогнозирование развития персонала государственных органов (государственной службы);

" Мизес Л. Указ. соч. С. 39.

(*2) См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 60.

" Мизес Л. Указ. соч. С. 39.

организация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией), повышением квалификации и стажировкой государственных служащих;

установление требований к государственным должностям и квалификационных требований к государственным служащим;

анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти;

контроль за деятельностью персонала государственной службы;

координация деятельности по реализации задач, которые вытекают из нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения;

координация разработки проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

формирование современной информационно-аналитической сети, включающей: информацию о системе нормативных актов государственной службы, федеральном и региональном составе персонала, об обобщенной практике деятельности государственных органов, о мировом опыте правового регулирования профессионального чиновничества, проводимых научных исследованиях в сфере государственной службы;

информирование населения (общественности) о деятельности государственных органов и государственных служащих;

организация методической работы государственных органов в сфере государственной службы;

организация разработки и контроля исполнения стандартов государственной службы.

К специфическим функциям государственного управления (что обусловлено специфическими видами государственного управления, например, "принуждающего") относятся: осуществление государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка, а также государственное регулирование или иное организационное воздействие по ограниченному и целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, объекты управления которых зачастую не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.

Так, в сфере обороны страны и поддержания общественного порядка государственное управление выполняет следующие специфические функции: обеспечение достаточной обороноспособности страны; установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы; поддержание

общественного порядка и общественной безопасности; защита жизни, здоровья граждан и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств. Для органов, обеспечивающих безопасность граждан и государства, особую значимость приобретают функции борьбы с организованной преступностью, коррупцией, наркобизнесом.

В сфере экономики и социально-культурного строительства выделяются следующие специфические функции государственного управления: повышение народного благосостояния, социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов; охрана природной среды; конверсия оборонной промышленности с использованием наукоемкого производства для выпуска высококачественных и конкурентоспособных на мировом рынке товаров; создание условий для развития рентабельного сельскохозяйственного производства и предприятий по безотходной переработке сельскохозяйственной продукции; государственное регулирование экспорта и импорта, установление таможенных тарифов, направленных на содействие первоочередному ввозу новейшего оборудования для технического перевооружения производства и вывозу готовой продукции и оборудования, а не сырьевых невосполнимых ресурсов; государственное регулирование цен (в первую очередь, на продукцию предприятий-монополистов) и налогообложения во избежание чрезмерной дифференциации доходов нескольких процентов преуспевающего населения и значительной части служащих государственных бюджетных организаций, рабочих, крестьян, студентов.

Особенности объекта государственной деятельности и государственного воздействия на объекты управления (например, методическое, техническое руководство, специальный государственный надзор) отражают специальные функции государственного управления. Специальные управленческие функции могут дополнять общие функции, например специальная функция изучения общественного мнения дополняет такие функции, как информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, организация управления.

Перечень специальных функций государственного управления установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение его основных задач. К специальным функциям государственного управления можно отнести:

разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и трудовых затрат государственных органов;

обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа;

выработку критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих;

проведение исследований в различных государственных органах;

разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах.

Каждый из функционирующих в стране федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. д.) выполняет ряд закрепленных за ним функций государственного управления, которые представляют собой функции специальных органов государства, органов исполнительной власти. Например, утвержденное Указом Президента РФ от 23 июня 1995 г. Положение о Федеральной службе безопасности РФ(*1) устанавливает в разделе 3 многочисленные функции этого государственного органа. В качестве примера можно привести некоторые из них:

организация исполнения федеральных законов, иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в органах федеральной службы безопасности;

участие в разработке и реализации государственных программ обеспечения безопасности РФ;

выработка на основе прогнозов развития внутриполитической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране предложений по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности РФ;

организация и осуществление в пределах своих полномочий контрразведывательной деятельности;

организация и осуществление оперативно-розыскной деятельности, производство дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, расследование которых отнесено к ведению органов федеральной службы безопасности;

осуществление во взаимодействии с другими государственными органами мер по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, незаконным оборотом оружия и наркотических средств;

См.: СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2453.

осуществление разведывательной деятельности;

обеспечение безопасности объектов оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также безопасности в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок;

обеспечение собственной безопасности органов федеральной службы безопасности;

обобщение практики применения законодательства РФ об обеспечении безопасности РФ, в установленном порядке внесение предложений по его совершенствованию;

участие в подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов РФ;

осуществление методического руководства органами федеральной службы безопасности в организации правового обеспечения их деятельности;

заключение в установленном порядке и в пределах своих полномочий международных договоров РФ;

организация и осуществление в пределах своей компетенции проведения научных исследований по проблемам обеспечения безопасности личности, общества и государства;

осуществление в пределах своих полномочий мер по обеспечению режимов чрезвычайного и военного положения;

осуществление кадрового обеспечения органов федеральной службы безопасности, руководство деятельностью академии и институтов подготовки и повышения квалификации кадров ФСБ России по подготовке специалистов в оперативной, оперативно-технической и технической сферах деятельности органов федеральной службы безопасности, а также в области обработки, передачи и защиты информации для ведомств, обеспечивающих безопасность РФ;

оказание содействия предприятиям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности в разработке мер по защите коммерческой тайны;

осуществление приема граждан, рассмотрение их предложений, заявлений и жалоб по вопросам, отнесенным к компетенции органов федеральной службы безопасности.

Положение о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству (утверждено постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. № 301(*1)) определяет, например, следующие функции этого органа исполнительной власти:

См.: СЗ РФ 2000. № 15. Ст. 1597.

ведение учета и анализа платежеспособности крупных, а также экономически или социально значимых организаций;

принятие от имени собственника федерального государственного унитарного предприятия-должника решения об обращении в арбитражный суд с заявлением должника о признании его банкротом;

представление в арбитражном суде интересов Российской Федерации как собственника (учредителя, участника) организации-должника;

участие в процедурах обращения взыскания на имущество организаций-должников.

Для обслуживания деятельности государственных органов в рамках основных, общих и специальных функций предназначены вспомогательные функции государственного управления. Это, например, делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение.

Для реализации функций государственного управления создаются специальные государственные органы (аппарат управления), т, е. формируется соответствующая структура управления, которая направлена на обеспечение единства устойчивых связей между частями управленческой системы, на использование оптимальных форм и методов управления, улучшение технологии и информационного обеспечения управления, совершенствование деятельности по формированию персонала управления. Управленческая структура должна определяться задачами и целями управления, составляющими его звеньями, числом иерархических ступеней управления, нормативно установленными полномочиями занятых в управленческой практике лиц.

Различают функции государственного управления и управленческие функции органов государственной власти.Функция государственного управления – это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние на достижение поставленных целей. Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления:

1)общественные функции государства раскрывают, в чем его общественная природа и роль;

2)ФГУ показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом государство осуществляет эти функции. Общее в ФГУ и УФОГВ:

1)являются управляющими воздействиями государства2)имеют одно и то же назначение – оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечить выполнение актуальных государственных предначертаний.

По субъекту воздействия

ФГУ осуществляются все организационной структурой государственного управления.

УФОГВ осуществляются непосредственно данным, конкретным органом.

По объему влияния

ФГУ на большие сферы, области, крупные подсистемы.

УФОГВ на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы

По средствам реализации

ФГУ обеспечиваются всей силой государства

УФОГВ обеспечиваются теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу

По характеру

ФГУ отражают объективные взаимосвязи управляемой общественной системы

УФОГВ установлены в правовом статусе государственного органа

Управленческие функции государственных органов – юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур. 1. В зависимости от направленности и места воздействия различают функции внутренние и внешние.

Внутренние функции олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построение государства как субъекта управления, актуальностью упорядочивания и активизации действий его подсистем и звеньев.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них – смысл, основное предназначение государственного управления.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль:

1.организация в качестве функции государственного управления состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований, ответственности

2. функция планирования в государственном управлении выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация планового задания.

3.функция прогнозирования в государственном управлении представляет собой выработку обоснованного суждения о будущем развитии общества или его вариантов, путей и сроков его до 4.мотивация.Мудрость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой.

5.Регулирование. Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов устанавливает определенные общие правила поведения участников общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это - государственное регулирование в широком смысле. В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных отношений. С помощью контроля выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и принимаются меры для приведения ее в состояние соответствия с ними.

6)Принципы государственного управления – это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Отступление от того, или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.1. Ведущим принципом управления можно считать принцип системности . 2. Принцип научности состоит в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и методы.3. Принцип гуманизма тесно связан с принципом социальной направленности управления. Суть принципа гуманизма состоит в том, что во всей деятельности органов государственной власти учитываются интересы человека. А если человек социально защищен, не нарушаются его права и свободы, то он активен, деятелен и эффективность управления неизмеримо возрастает. 4. Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.5. Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Если для достижения целей государственного управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. 6. Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления. 7. Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. 8. Принцип объективности предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем, важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения.9. Принцип оптимальности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления необходимо: наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления; принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления; наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач; наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.10. Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.11. Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.12. Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и самоуправления.13. Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.

7)Государственная политика – это совокупность целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом.Основу государственной политики составляют единые стратегические ориентиры, в этом состоит её отличие от гражданского общества, где сколько людей и их объединений, столько и интересов и способов их представления. Государство едино и единственно, олицетворяет собой «становой хребет» и одновременно форму общества. Тем самым в нем не может быть много «государственных политик».государственная политика – это оптимальный синтез объективных тенденций общественного развития и преобладающих субъективных суждений людей о своих интересах в нем.В каждом государстве политика формируется под влиянием многих обстоятельств, является стечением определенных факторов, бывает весьма конъюнктурной и весьма персонифицированной. Но можно выделить и общие (широкие) социальные критерии, по которым государственная политика может «измеряться» в длительном временном интервале. С такой точки зрения конструктивность государственной политики всегда можно оценивать под углом того, насколько она способна:обеспечить рациональное и эффективное использование наличного ресурсного, производственного, трудового и интеллектуального потенциалов страны;активизировать труд, направленный непосредственно на обеспечение интересов человека и реально влияющий на уровень и качество удовлетворения человеческих потребностей;изменять условия, производительность и социальную результативность труда и, следовательно, увлекать за собой людей и создавать факторы роста их благосостояния.В кратком виде смысл государственной политики, отвечающей названным критериям, представляется как модернизация материального и духовного производства и социальных условий жизни населения на базе научно-технического прогресса, возможностей взаимовыгодного разделения труда с другими странами.Любая государственная политика реализуема в определенных условиях и при использовании адекватных ей средств. При формулировании сути государственной политики актуально обозначение условий и средств, которые ей благоприятствуют и могут быть практически введены в действие. В числе условий можно выделить следующие: 1.государственно-правовые, состоящие в создании согласованного, в известной мере идентичного, структурного и правового пространства страны, позволяющего максимально использовать сложившиеся (доступные) технологии экономической, социальной и иной деятельности со своей специализацией и кооперацией; 2.социально-психологические, включающие в себя осознание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий, ожиданий неизвестно откуда приходящей благодати и от всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает созидательную энергию людей; 3.деятельностно-практические, когда решения действия и операции, процедуры, поступки и т.п. вершатся в целях и русле государственной политики

Любое государство обладает характерными только ему природными ресурсами, финансовыми капиталами, а также интеллектуальным потенциалом. От умелой управления напрямую зависит уровень его экономического и социального развития. Другими словами, организация управления состоит из состава социальных действующих институтов, представителей государственной власти и территориального устройства.

Управление государством может включать в себя деятельность по осуществлению законодательных, судебных и исполнительных функций.

Основной целью государственного управления является достижение оптимальности в создаваемых условиях для обеспечения достойного уровня общественного состояния. При рассмотрении данного вопроса в экономической призме, можно сказать, что управленческая деятельность соответствующих органов должна быть направлена на определение стратегий долгосрочного экономического развития и создания подходящих условий для его реализации с целью улучшения жизненного уровня населения.

Реализация обозначенных целей должна быть основана на следующих общих, раскрывающих содержание и управленческой деятельности, организационно-технологических и частных, которые заключаются в непосредственном руководстве деятельностью людей.

Общественная сущность любого государства познается через функции государственного управления, так как любая страна без взаимодействия с социумом теряет свою суть.

Эти функции имеют достаточную многогранность и зависят от конкретной цели на определенном участке управленческой деятельности.

Основные функции государственного управления:

Политическая - функция, обеспечивающая целостность и сохранность общества в форме государства;

Социальная - функция, направленная на обеспечение прав и свобод граждан на всей его территории;

Экономическая - составляющая функции государственного управления, отвечающая за создание необходимых предпосылок для эффективной и упорядоченной деятельности общества в сфере экономики;

Поддержание суверенитета и свободы государства в пределах мирового сообщества.

Существуют и другие функции государственного управления, отражающие взаимодействие субъета и (функции организации, прогнозирования, планирования, мотивации и контроля).

Виды государственного управления достаточно широко отражены в научной литературе. В зависимости от структуры центральной власти и органов административных единиц можно выделить координационное и субординационное управление. Первый вид является характерной чертой для федераций, в рамках данного управления достаточно широкие полномочия предоставляются регионам. Субординационное управление характеризует унитарные государства, в которых функции государственного управления на всех уровнях реализуются в виде единых стандартов, при этом можно отметить и жесткое подчинение регионов центру.

Следующим критерием для выделения видов государственного управления является его воздействие на объект. В указанном спектре можно выделить:

Отраслевое управление, предполагающее наличие вертикальной подчиненности от центра к любому субъекту хозяйствования;

Функциональное управление, которое осуществляется исполнительной властью по таким важнейшим направлениям, как экономика, оборона, социальное развитие и безопасность. Благодаря данной управленческой деятельности обеспечивается эффективная внешняя и внутренняя политики государства.

Государственное управление многофункционально.Функции - это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.

Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «...является функцией управле­ния, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта» 1 . Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления.

В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления 2 . Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые имеют универсальный харак­тер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:

1.прогнозирование;

2.планирование;

3.организацию;

4.регулирование;

5.руководство;

6.координацию;

7.контроль;

Прогнозирование - это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование - это предположительное определение степени вероятности на­ступления соответствующих последствий, результатов во време­ни и в пространстве 3 . Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, «заранее намечать

Бачило И.Л. Функции органов управления. М„ 1976. С. 42.

2 См.: Афанасьев В.М. Указ. соч. С. 207; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 150-166; Драго Р. Указ. соч. С. 21; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Указ. соч. С. 135.

3 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С. 50.

пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач» 1 .

В Законе «О государственном прогнозировании и программах со­циально-экономического развития Республики Беларусь» 2 опреде­ляются основные цели разработки прогнозов, их временные рам­ки - долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие, как система научно аргументированных представ­лений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Рес­публики Беларусь на соответствующий период с указанием ос­новных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер но обеспечению их достижения.

Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:

1.национальная стратегия устойчивого социально-экономи­ческого развития на 15 лет;

2.основные направления социально-экономического разви­тия на 10 лет.

Среднесрочные перспективы - это программы развития на 5 лет.

Краткосрочный период - это годовой прогноз социально- экономического развития. Такие государственные прогнозы раз­рабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяй­ственным комплексам и отраслям экономики, административно- территориальным единицам обеспечивается республиканскими орга­нами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.

В целях реализации указанного Закона Совет Министров Рес­публики Беларусь 20 августа 1998 г. утвердил Основные положения организации государственного прогнозирования в Республике Бе­ларусь 3 и поручил Министерству экономики совместно с другими органами обеспечить разработку государственных прогнозов со­циально-экономического развития Республики Беларусь на долго­срочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. 13 января 2000 г. утверждены основные целевые показатели прогноза соци­ально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 г. 4 , а

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 33.

2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 20. Ст. 222.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 24. Ст. 629.

4 Там же. 2000. № 2. Ст. 51.

2 февраля 2000 г. принято постановление «О разработке програм­мы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы» 1 , в котором Министерству экономики совмест­но с другими органами поручено обеспечить разработку програм­мы социально-экономического развития Республики на указан­ный период.

Функция прогнозирования закреплена в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (см., напри­мер, п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строитель­ства Республики Беларусь 2).

Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование - «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (эко­номических, социальных, оборонных и иных)» 3 . Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.

Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в облас­ти организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными го­сударственными органами и на различные сроки. Например, 28 но­ября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2001-2002 гг., а так­же основные целевые показатели прогноза социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь на 2002 г., 19 января 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил план подготов­ки законопроектов на 2000 г., 28 февраля 2000 г. одобрил Нацио­нальную программу развития экспорта на 2000-2005 гг., 4 февраля 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь опре­делил программу-задание жилищного строительства на 2000 г.,

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 4. Ст. 102.

2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9268.

3 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 151.

11 февраля 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил Госу­дарственную программу укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения республики на 2000-2002 годы и на период до 2005 г. 1

Одним из важных планов в области финансовой деятельнос­ти государства является бюджет Республики, который разрабаты­вается Советом Министров и утверждается Национальным со­бранием Республики Беларусь ежегодно.

Организация как функция государственного управления озна­чает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреж­дений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта фун­кция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11).

Термин «организация» часто употребляется в качестве одно­го из признаков государственного управления, в функциональ­ном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Например, Департамент по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует производство муки, крупы, хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий, а также комбикормов ши­рокого ассортимента и установленного качества (см. ч. 3 ст. 5 По­ложения о Департаменте по хлебопродуктам Министерства сель­ского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; п п. 5.8, 5.11-5.14, 5.29 Положения о Комитете по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Бе-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 115, 5/9505; 5/9506; Собрание декретов, указов Президента и поста­новлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 48; № 6. Ст. 147; №4. Ст. 103; №5. Ст. 109.

ларусь 1). Организация как общая функция государственного управле­ния представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.

Регулирование - это действие, вид управленческой деятель­ности, заключающийся в установлении, изменении или прекра­щении тех или иных управленческих отношений. Оно направле­но на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, со­держащих правила поведения субъектов в сфере государственно­го управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые пола­гают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений 2 .

Такой функцией обладают те органы и должностные лица, ко­торые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Рес­публики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и др.

Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения те­кущих задач. Руководить - это значит подсказывать, давать сове­ты, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000 г. утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономи­ческого развития страны, 3 в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рас­сматриваемом направлении. Совет Министров Республики Бела-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 1, 5/7541; 2001. № 107, 5/9376.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.

русь постановлением от 30 декабря 1999г. «О первоочередных ме­рах по подготовке сельскохозяйственных предприятий к весенним полевым работам и созданию прочной кормовой базы в 2000 году» нацелил облисполкомы, райисполкомы, Министерство сельского хозяйства и продовольствия на проведение целого ряда мероприя­тий, способствующих выполнению поставленной задачи 1 .

Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением 2 . Например, в пункте 4 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь записано: «Минсвязи осуществляет руководство в области связи через руководство объединениями, организациями, учреждения­ми, иными юридическими лицами (далее - организации), подчи­ненными Минсвязи», а министр связи (п. 8.8) осуществляет всего лишь общее руководство подчиненными организациями 3 . Разуме­ется, что министерство и министр осуществляют управление, а не одну лишь функцию руководства в системе связи, но почему-то в Положении употребляется термин «руководство». И в то же вре­мя правильно, что Министерство юстиции руководит деятель­ностью Научно-исследовательского института проблем кримино­логии, криминалистики и судебной экспертизы (п. 5.28 Положе­ния о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Некоторые ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функ­ции государственного управления 4 .

Названную функцию осуществляют все органы государствен­ного управления и должностные лица.

Некоторые органы государственного управления могут осу­ществлять особый вид руководства - методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей ком-

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 12.

2 См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и пра­во. С. 142.

3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9269.

4 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. С. 48.

петенции (см. п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь 1). Министерство юстиции Республики Бе­ларусь осуществляет общее и методическое руководство адвока­турой, деятельностью отделов записи актов гражданского состоя­ния (см. п.п. 5.14, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Министерство финансов осуществляет ме­тодическое руководство бюджетно-финансовой сферой в респуб­лике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Бе­ларусь (см. п.п. 4.1, 4.3 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь 2).

Координация - это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, на­правленных на выполнение какой-то единой задачи.

Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Со­вет Министров Республики Беларусь координирует работу под­чиненных ему республиканских органов государственного управ­ления (первое направление) (см. ст. 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчи­ненных ему государственных органах»), координирует инвести­ционную деятельность с учетом приоритетных направлений со­циально-экономического развития государства (второе направле­ние (см. там же, ст. 4). Местные исполнительные и распоряди­тельные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (см. ч. 8 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управле­нии и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления). Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации 3 . Ко­ординация возможна и по вертикали - так называемая «суборди­национная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и. Минского городского исполнительных комитетов (см. п. 3.4 Положения о Министер-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9279.

2 Там же. № 105, 5/9328.

3 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 85.

стве образования Республики Беларусь). Министерство жилищ­но-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственнос­ти (см. п. 8.26 Положения о Министерстве жилищно-коммуналь­ного хозяйства Республики Беларусь 1).

Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство куль­туры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует дея­тельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, на­родного творчества путем использования своих прав, экономи­ческих стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (п.п. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве культу­ры Республики Беларусь 2).

Координация может проводиться и специально созданны­ми органами. Вероятно, такую координацию следует рассмат­ривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим указом образовал спе­циальный Совет по координации контрольной деятельности Республики Беларусь, который призван координировать дея­тельность органов Комитета государственного контроля, Нацио­нального банка, иных государственных органов, уполномочен­ных проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности организаций 3 . Кабинет Министров Республики Бе­ларусь от 4 сентября 1996 г. образовал Координационный совет по вопросам национальных меньшинств при Кабинете Минис­тров 4 .

Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах,

1.качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданны-

Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.

№ 103, 5/9278.

2 Там же. № 103, 5/9282.

3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства

Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945.

4 Там же. 1996. № 25. Ст. 664

ми)параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осущес­твлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтроль­ных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие по­правки, исправления в ранее принятые решения.

Термин «контроль» происходит от французского слова «controle » и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.

По результатам контроля обычно принимаются определен­ные решения органами, проводившими его, или иными на то упол­номоченными органами. В этой связи могут осуществляться функ­ции регулирования, руководства, организации.

Контроль осуществляется в различных формах и в ряде слу­чаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контро­ля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Рес­публики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специаль­ными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осу­ществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов но присуждению ученых степеней и при­своению ученых званий, созданных при (в) организациях неза­висимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфе­ре образования (см. ст. 1 Положения о Министерстве образова­ния Республики Беларусь), Министерство финансов Республи­ки Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением фи­нансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета (см. ст.ст. 3.6 и 4.11 Положения о Министерстве фи­нансов Республики Беларусь). В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля. Например, в составе Белорусского государственного концерна по производству и реализации товаров легкой промышленности разрешено создать Службу ведомственного контроля 1 .

С контролем тесно связана функция учета.

Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 898.

Учет - это фиксация путем подсчета наличия в количествен­ной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.

Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Бела­русь существует Министерство статистики и анализа, которое при­звано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, соци­альной жизни Республики Беларусь (см. Положение о Минис­терстве статистики и анализа 1).

Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.

Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их кон­кретном воплощении. Особенности тех или иных органов госу­дарственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государ­ственную политику в области культуры, искусства, кинематогра­фии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении со­хранения национального культурного наследия, содействует раз­витию культур национальных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь), Ми­нистерство информации Республики Беларусь осуществляет го­сударственное регулирование в области распространения инфор­мации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. ст. 3 Положения о Министерстве информации Республики Беларусь 2), а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в Республике Беларусь (см. ст. 7 Таможенного кодекса Рес­публики Беларусь" 3).

Государственное управление :

а) в широком понимании - деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий,

б) в узком понимании - подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Признаки государственного управления:

Деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

Деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;

Деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

Характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

Осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

Обеспечивается посредством системы гарантий ;

Нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Принципы государственного управления - основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые ) и организационные .

Общие (социально-правовые) принципы:

. демократизм - народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

Законность - деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

Объективность - при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

Научность - применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений;

Конкретность - осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

Разделение властей - подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

. федерализм - деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

Эффективность - достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

Отраслевой - осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

Территориальный - формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

Линейный - тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства;

Функциональный - органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

Двойного подчинения - сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления;

Сочетание единоначалия и коллегиальности - наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Функции государственного управления:

К общим функциям относятся:

1. Планирование - начальный этап процесса управления. То есть, кто-то должен решить, что, как, когда и кем должно быть выполнено. Для осуществления этой функции необходимо определить состояние той или иной проблемы, цели и порядок их достижения. Планирование бывает стратегическим (высший уровень), на долгосрочную перспективу, тактическим - т.е. определяются промежуточные цели на пути достижения стратегических целей и задач (средний уровень), и оперативным (нижний уровень).

2. Организация - установление постоянных и временных взаимоотношений между различными подразделениями государственных органов, определение порядка и условий ее функционирования. Т.е. это процесс объединения людей для поставленных целей.

3. Прогнозирование - научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов;

4. Контроль - (направлен на обеспечение законности, дисциплины).

Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы).

Вспомогательные функции способствуют процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование ; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, управление, диагностика и др.